“貿(mào)易戰(zhàn)”的主要內(nèi)容
2021年3月1日，美國總統(tǒng)特朗普宣布，為了維護美國的國家安全，美國政府將長時間內(nèi)對進口的鋼鐵和鋁產(chǎn)品分別加征25%和10%的關稅，直至美國財政部長認為不再必要[1]。不出一個月，3月22日，特朗普政府再次“出招”，這一次矛頭直指中國，指責中國強迫美國企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術以及非法入侵美國公司網(wǎng)絡等“經(jīng)濟侵略”行為[2]，并且“招數(shù)”遠不止加征關稅那么簡單，包括：
對中國歧視性的技術許可做法在世界貿(mào)易組織（WTO）提起訴訟；
對包括航空航天，信息通訊技術，機械產(chǎn)品在內(nèi)可能高達價值600億美元進口額的中國產(chǎn)品加征25%關稅；
對中國收購重點技術或產(chǎn)業(yè)的投資行為采取限制措施[3]。
特朗普政府以上舉措并非心血來潮，而是蓄謀已久——對鋼鐵和鋁產(chǎn)品加征關稅的措施是根據(jù)2023年4月發(fā)起的“232調(diào)查”結論而采取的；針對中國“經(jīng)濟侵略”行為的措施則是根據(jù)2023年8月發(fā)起的“301調(diào)查”結論而采取的。雖然兩項舉措看似都是美國為維護貿(mào)易利益而采取的措施，但二者的法律基礎不同，適用范圍也不同。
在法律基礎方面，“232調(diào)查”是美國商務部基于《1962年貿(mào)易擴展法》第232節(jié)的授權，對特定進口商品進行的全面調(diào)查，以確定該進口商品對美國國家安全是否產(chǎn)生影響；“301調(diào)查”則是由美國貿(mào)易代表基于《1974年貿(mào)易法》第301節(jié)的授權，對某一特定國家“不公平”的貿(mào)易做法進行調(diào)查。根據(jù)美國法律的授權，美國總統(tǒng)有權基于兩項調(diào)查的結果采取特定措施。在適用范圍方面，美國總統(tǒng)基于232調(diào)查做出的對鋼鐵和鋁產(chǎn)品的征稅決定不僅適用于中國，還將適用于其他第三國（除非該國得到豁免）；而美國總統(tǒng)基于301調(diào)查采取的措施僅針對中國適用。
在特朗普宣布以上措施之時，美國商務部長羅斯稱：“我們對鋼鐵和鋁采取的措施或多或少是針對現(xiàn)在的問題，而此次針對知識產(chǎn)權采取的措施著眼于未來”。[4]美國的動機昭然若揭：對鋼鋁產(chǎn)品加征關稅只是解燃眉之急，對中國高新技術產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易和投資的全面打壓，才是爭奪21世紀經(jīng)濟技術領導權的關鍵。所謂項莊舞劍，意在沛公。
中美貿(mào)易的“世紀大戰(zhàn)”已是山雨欲來。在此情況下，中國企業(yè)將受到什么樣的現(xiàn)實影響，又該如何行動來保護自身的商業(yè)利益？
“貿(mào)易戰(zhàn)”對中國企業(yè)的現(xiàn)實影響
如前所述，美國掀起對華貿(mào)易戰(zhàn)的核心目的只有一個：維護美國在研究和技術方面的領先地位，遏制中國產(chǎn)業(yè)從勞動密集型向資本技術密集型轉(zhuǎn)型升級，延緩中國制造業(yè)在全球價值鏈中從下游向中上游的移動。現(xiàn)階段，各界最關心的莫過于這份“加征25%關稅所涉的600億商品清單”。根據(jù)特朗普總統(tǒng)的指示，美國貿(mào)易代表辦公室將于2021年4月7日前對外公布加征關稅的產(chǎn)品范圍清單的征求意見稿，并給予公眾30天評論期限。[5]
雖然清單還未公布，但是通過研究美國貿(mào)易代表萊特希澤參加美國眾議院籌款委員會和美國參議院財政委員會的兩場聽證會的證詞可以從中看出端倪。在兩場國會聽證會中，美國貿(mào)易代表萊特希澤解釋了如何確定加征關稅的產(chǎn)品清單的重要原則。他表示：
將運用一套算法，計算出“給中國帶來最大壓力，給美國消費者造成最小影響”的產(chǎn)品，這些產(chǎn)品應被加征關稅。
對于《中國制造2025》中所列的十大高科技行業(yè)，如果到2025年“中國的這十大行業(yè)領先世界，則對美國不利”，因此要對這些行業(yè)的出口產(chǎn)品加征關稅，無論這些產(chǎn)品是否被算法的結論覆蓋。
結合萊特希澤的上述證詞，我們可以做出以下初步判斷：
1.高技術附加值的電子通信設備與機械設備將成為“受害者”
根據(jù)中國商務部公布的數(shù)據(jù)，美國自中國的進口商品以機電產(chǎn)品為主，2023年進口2566.3億美元，占美國自中國進口總額的50.8%，其中電機和電氣產(chǎn)品進口1470億美元，機械設備進口1096.3億美元[6]。我們判斷，為達到美國的關稅措施影響“600億美金進口商品”的目標，并同時打擊中國高新技術企業(yè)的發(fā)展，這些機電產(chǎn)品中的高科技產(chǎn)品最有可能被列入加征關稅的清單之中。短時間內(nèi)，我們預計這些行業(yè)的出口企業(yè)訂單數(shù)量會迅速下降，或者進口報價被嚴重壓低，導致這些行業(yè)中的生產(chǎn)和出口企業(yè)遭受利潤損失。
2.《中國制造2025》十大技術產(chǎn)業(yè)相關出口商品可能被加征關稅。征稅的短期影響微弱，長期負面影響較大
這些產(chǎn)業(yè)包括新一代信息技術、高檔數(shù)控機床和工業(yè)機器人、航空航天設備、海洋工程裝備、高技術船舶、新能源裝備、高鐵裝備、農(nóng)機裝備、新材料、生物醫(yī)藥和高性能醫(yī)療器械。萊特希澤在美國國會聽證會中專門指出，如果讓中國的這十大行業(yè)占據(jù)世界領先地位，則對美國非常不利，因此要對這些行業(yè)加征關稅。
我們認為，目前這些高新科技行業(yè)尚處于研發(fā)和應用的進程中，根據(jù)中國商務部數(shù)據(jù)，現(xiàn)階段相關行業(yè)產(chǎn)品對美國的出口很少。從這個角度來說，加征關稅后對于行業(yè)的短期影響較小。然而，新興行業(yè)的發(fā)展需要足夠大的市場需求拉動。如果中國的高科技企業(yè)很早就失去了美國這個全球最大的市場，對行業(yè)培育將造成一定程度的不利影響，影響的大小將取決于相關行業(yè)對美出口的依賴性。
3.家具、玩具、紡織品、塑料、陶瓷、玻璃、輕工產(chǎn)品等勞動密集型商品，正常情況下應不會被加征關稅
根據(jù)萊特希澤選擇提高關稅產(chǎn)品的原則，必須確保“給美國消費者造成最小影響”。以上商品雖屬于中國出口到美國的主要商品，但是它們與美國民眾的日常生活密切相關，加征關稅意味著價格上漲，導致美國家庭開支增加，民眾的福利水平下降。另一方面，這些行業(yè)的技術附加值低；即使加稅也不會對中國的技術進步產(chǎn)生實質(zhì)性沖擊。因此我們判斷這些商品正常情況下應不在600億清單內(nèi)。
4.中國企業(yè)赴美投資高新技術行業(yè)將受到限制
根據(jù)特朗普簽署的《中國經(jīng)濟侵略備忘錄》中的要求，美國財政部長將會同有關部門共同考慮如何“利用現(xiàn)有機制”或“提出新的措施”對中國企業(yè)投資美國重要行業(yè)或技術的行為進行限制，并在備忘錄簽署后兩個月內(nèi)（即5月23日前）向總統(tǒng)進行匯報。[7]這一舉措很顯然旨在限制中國企業(yè)獲得美國核心敏感技術的投資，高新技術企業(yè)的兼并收購將面臨更大困難。雖然目前美國財政部長尚未提出具體措施或公布“敏感技術”的行業(yè)清單，但我們推測《中國制造2025》中列舉的十大高科技產(chǎn)業(yè)的相關投資必將受到嚴格審查。
此外，美方也可能對現(xiàn)有的投資安全審查機制進行修改，進一步擴大美國外國投資委員會（簡稱CFIUS）的權力，將只涉及并購少數(shù)股權和合資公司的交易，或者包括被CFIUS認定為涉及“新興技術”的交易也納入審查的范圍，進一步增加中國投資者赴美投資高科技行業(yè)的難度及不確定性。[8]
結束語
中美貿(mào)易戰(zhàn)的第一槍已經(jīng)打響。美國政府依據(jù)“301調(diào)查”的結論擬采取的措施也在逐一的落實當中。美國政府已于2021年3月23日向WTO提起訴訟，指控中國與技術轉(zhuǎn)讓相關的法律法規(guī)違反了WTO紀律。[9] 如前所述，美國政府還將在近期采取一系列措施落實特朗普總統(tǒng)關于提高關稅和限制中國企業(yè)對美重要產(chǎn)業(yè)投資的指示。金杜團隊將密切跟蹤上述事態(tài)的發(fā)展進程。
雖然美方發(fā)動這場“貿(mào)易戰(zhàn)”背后的主要動機是為了遏制中國高科技領域的發(fā)展速度，打壓中國工業(yè)化、信息化的發(fā)展勢頭，但“貿(mào)易戰(zhàn)”造成的結果，很顯然會對中美雙邊經(jīng)貿(mào)關系，乃至全球經(jīng)濟秩序帶來重大負面影響。我們認為，如果貿(mào)易戰(zhàn)已經(jīng)不可避免，對于中國來說，最好的應戰(zhàn)策略是以戰(zhàn)止戰(zhàn)。
事實上，對于美國挑起的“貿(mào)易戰(zhàn)”，中國政府已然做好了充分的應對準備。3月23日一早，中國商務部即發(fā)布了針對美國進口鋼鐵和鋁產(chǎn)品232措施的中止減讓產(chǎn)品清單，擬對鮮水果、干果及堅果制品、葡萄酒、改性乙醇、花旗參、無縫鋼管等產(chǎn)品加征15%的關稅；擬對豬肉及制品、回收鋁等產(chǎn)品加征25%的關稅[10]。表面上看這些產(chǎn)品所涉的進口額僅30億美金，但事實上這些將要受到影響的產(chǎn)品大多產(chǎn)自特朗普的“票倉”——美國的農(nóng)業(yè)州。毫無疑問，一旦提高關稅措施生效，特朗普總統(tǒng)將會面臨來自這些選區(qū)的極大壓力。
在“貿(mào)易戰(zhàn)”的大背景下，我們建議可能受到影響的中國企業(yè)增加與行業(yè)協(xié)會、商會、政府的溝通以尋求支持，及時咨詢專業(yè)律師了解美國最新的立法動態(tài)和政策風向，積極參與相關措施的征求意見評論過程，同時也可以發(fā)動美國相關利益方游說美國政府。企業(yè)應當盡早規(guī)劃、調(diào)整投資項目和出口決策，才能最大程度避免損失和風險。
[1]請見《關于調(diào)整的美國進口鋼產(chǎn)品關稅的總統(tǒng)公告》：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-proclamation-adjusting-imports-steel-united-states/
[2] 請見美國白宮網(wǎng)站發(fā)布的總統(tǒng)聲明：https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-signing-presidential-memorandum-targeting-chinas-economic-aggression/
[3] 請見美國貿(mào)易代表《301調(diào)查事實清單》：https://ustr.gov/sites/default/files/USTR%20301%20Fact%20Sheet.pdf
[4] 請見腳注2。
[5] 請見美國白宮網(wǎng)站發(fā)布的《中國經(jīng)濟侵略備忘錄》：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-memorandum-actions-united-states-related-section-301-investigation/
[6]請見中國商務部網(wǎng)站：https://countryreport.mofcom.gov.cn/record/view110209.asp?news_id=58151
[7]請見美國白宮網(wǎng)站發(fā)布的《中國經(jīng)濟侵略備忘錄》：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-memorandum-actions-united-states-related-section-301-investigation/
[8]請參見華爾街日報報道： https://cn.wsj.com/articles/CN-BGH-20180130102935
[9] 請見美國貿(mào)易代表網(wǎng)站：https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/march/following-president-trump%E2%80%99s-section
[10] 請見商務部網(wǎng)站新聞：http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201803/20180302722664.shtml 作者：肖瑾 蘇暢 李政浩 金杜律師事務所爭議解決部
“貿(mào)易戰(zhàn)”的主要內(nèi)容
2021年3月1日，美國總統(tǒng)特朗普宣布，為了維護美國的國家安全，美國政府將長時間內(nèi)對進口的鋼鐵和鋁產(chǎn)品分別加征25%和10%的關稅，直至美國財政部長認為不再必要[1]。不出一個月，3月22日，特朗普政府再次“出招”，這一次矛頭直指中國，指責中國強迫美國企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術以及非法入侵美國公司網(wǎng)絡等“經(jīng)濟侵略”行為[2]，并且“招數(shù)”遠不止加征關稅那么簡單，包括：
對中國歧視性的技術許可做法在世界貿(mào)易組織（WTO）提起訴訟；
對包括航空航天，信息通訊技術，機械產(chǎn)品在內(nèi)可能高達價值600億美元進口額的中國產(chǎn)品加征25%關稅；
對中國收購重點技術或產(chǎn)業(yè)的投資行為采取限制措施[3]。
特朗普政府以上舉措并非心血來潮，而是蓄謀已久——對鋼鐵和鋁產(chǎn)品加征關稅的措施是根據(jù)2023年4月發(fā)起的“232調(diào)查”結論而采取的；針對中國“經(jīng)濟侵略”行為的措施則是根據(jù)2023年8月發(fā)起的“301調(diào)查”結論而采取的。雖然兩項舉措看似都是美國為維護貿(mào)易利益而采取的措施，但二者的法律基礎不同，適用范圍也不同。
在法律基礎方面，“232調(diào)查”是美國商務部基于《1962年貿(mào)易擴展法》第232節(jié)的授權，對特定進口商品進行的全面調(diào)查，以確定該進口商品對美國國家安全是否產(chǎn)生影響；“301調(diào)查”則是由美國貿(mào)易代表基于《1974年貿(mào)易法》第301節(jié)的授權，對某一特定國家“不公平”的貿(mào)易做法進行調(diào)查。根據(jù)美國法律的授權，美國總統(tǒng)有權基于兩項調(diào)查的結果采取特定措施。在適用范圍方面，美國總統(tǒng)基于232調(diào)查做出的對鋼鐵和鋁產(chǎn)品的征稅決定不僅適用于中國，還將適用于其他第三國（除非該國得到豁免）；而美國總統(tǒng)基于301調(diào)查采取的措施僅針對中國適用。
在特朗普宣布以上措施之時，美國商務部長羅斯稱：“我們對鋼鐵和鋁采取的措施或多或少是針對現(xiàn)在的問題，而此次針對知識產(chǎn)權采取的措施著眼于未來”。[4]美國的動機昭然若揭：對鋼鋁產(chǎn)品加征關稅只是解燃眉之急，對中國高新技術產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易和投資的全面打壓，才是爭奪21世紀經(jīng)濟技術領導權的關鍵。所謂項莊舞劍，意在沛公。
中美貿(mào)易的“世紀大戰(zhàn)”已是山雨欲來。在此情況下，中國企業(yè)將受到什么樣的現(xiàn)實影響，又該如何行動來保護自身的商業(yè)利益？
“貿(mào)易戰(zhàn)”對中國企業(yè)的現(xiàn)實影響
如前所述，美國掀起對華貿(mào)易戰(zhàn)的核心目的只有一個：維護美國在研究和技術方面的領先地位，遏制中國產(chǎn)業(yè)從勞動密集型向資本技術密集型轉(zhuǎn)型升級，延緩中國制造業(yè)在全球價值鏈中從下游向中上游的移動。現(xiàn)階段，各界最關心的莫過于這份“加征25%關稅所涉的600億商品清單”。根據(jù)特朗普總統(tǒng)的指示，美國貿(mào)易代表辦公室將于2021年4月7日前對外公布加征關稅的產(chǎn)品范圍清單的征求意見稿，并給予公眾30天評論期限。[5]
雖然清單還未公布，但是通過研究美國貿(mào)易代表萊特希澤參加美國眾議院籌款委員會和美國參議院財政委員會的兩場聽證會的證詞可以從中看出端倪。在兩場國會聽證會中，美國貿(mào)易代表萊特希澤解釋了如何確定加征關稅的產(chǎn)品清單的重要原則。他表示：
將運用一套算法，計算出“給中國帶來最大壓力，給美國消費者造成最小影響”的產(chǎn)品，這些產(chǎn)品應被加征關稅。
對于《中國制造2025》中所列的十大高科技行業(yè)，如果到2025年“中國的這十大行業(yè)領先世界，則對美國不利”，因此要對這些行業(yè)的出口產(chǎn)品加征關稅，無論這些產(chǎn)品是否被算法的結論覆蓋。
結合萊特希澤的上述證詞，我們可以做出以下初步判斷：
1.高技術附加值的電子通信設備與機械設備將成為“受害者”
根據(jù)中國商務部公布的數(shù)據(jù)，美國自中國的進口商品以機電產(chǎn)品為主，2023年進口2566.3億美元，占美國自中國進口總額的50.8%，其中電機和電氣產(chǎn)品進口1470億美元，機械設備進口1096.3億美元[6]。我們判斷，為達到美國的關稅措施影響“600億美金進口商品”的目標，并同時打擊中國高新技術企業(yè)的發(fā)展，這些機電產(chǎn)品中的高科技產(chǎn)品最有可能被列入加征關稅的清單之中。短時間內(nèi)，我們預計這些行業(yè)的出口企業(yè)訂單數(shù)量會迅速下降，或者進口報價被嚴重壓低，導致這些行業(yè)中的生產(chǎn)和出口企業(yè)遭受利潤損失。
2.《中國制造2025》十大技術產(chǎn)業(yè)相關出口商品可能被加征關稅。征稅的短期影響微弱，長期負面影響較大
這些產(chǎn)業(yè)包括新一代信息技術、高檔數(shù)控機床和工業(yè)機器人、航空航天設備、海洋工程裝備、高技術船舶、新能源裝備、高鐵裝備、農(nóng)機裝備、新材料、生物醫(yī)藥和高性能醫(yī)療器械。萊特希澤在美國國會聽證會中專門指出，如果讓中國的這十大行業(yè)占據(jù)世界領先地位，則對美國非常不利，因此要對這些行業(yè)加征關稅。
我們認為，目前這些高新科技行業(yè)尚處于研發(fā)和應用的進程中，根據(jù)中國商務部數(shù)據(jù)，現(xiàn)階段相關行業(yè)產(chǎn)品對美國的出口很少。從這個角度來說，加征關稅后對于行業(yè)的短期影響較小。然而，新興行業(yè)的發(fā)展需要足夠大的市場需求拉動。如果中國的高科技企業(yè)很早就失去了美國這個全球最大的市場，對行業(yè)培育將造成一定程度的不利影響，影響的大小將取決于相關行業(yè)對美出口的依賴性。
3.家具、玩具、紡織品、塑料、陶瓷、玻璃、輕工產(chǎn)品等勞動密集型商品，正常情況下應不會被加征關稅
根據(jù)萊特希澤選擇提高關稅產(chǎn)品的原則，必須確保“給美國消費者造成最小影響”。以上商品雖屬于中國出口到美國的主要商品，但是它們與美國民眾的日常生活密切相關，加征關稅意味著價格上漲，導致美國家庭開支增加，民眾的福利水平下降。另一方面，這些行業(yè)的技術附加值低；即使加稅也不會對中國的技術進步產(chǎn)生實質(zhì)性沖擊。因此我們判斷這些商品正常情況下應不在600億清單內(nèi)。
4.中國企業(yè)赴美投資高新技術行業(yè)將受到限制
根據(jù)特朗普簽署的《中國經(jīng)濟侵略備忘錄》中的要求，美國財政部長將會同有關部門共同考慮如何“利用現(xiàn)有機制”或“提出新的措施”對中國企業(yè)投資美國重要行業(yè)或技術的行為進行限制，并在備忘錄簽署后兩個月內(nèi)（即5月23日前）向總統(tǒng)進行匯報。[7]這一舉措很顯然旨在限制中國企業(yè)獲得美國核心敏感技術的投資，高新技術企業(yè)的兼并收購將面臨更大困難。雖然目前美國財政部長尚未提出具體措施或公布“敏感技術”的行業(yè)清單，但我們推測《中國制造2025》中列舉的十大高科技產(chǎn)業(yè)的相關投資必將受到嚴格審查。
此外，美方也可能對現(xiàn)有的投資安全審查機制進行修改，進一步擴大美國外國投資委員會（簡稱CFIUS）的權力，將只涉及并購少數(shù)股權和合資公司的交易，或者包括被CFIUS認定為涉及“新興技術”的交易也納入審查的范圍，進一步增加中國投資者赴美投資高科技行業(yè)的難度及不確定性。[8]
結束語
中美貿(mào)易戰(zhàn)的第一槍已經(jīng)打響。美國政府依據(jù)“301調(diào)查”的結論擬采取的措施也在逐一的落實當中。美國政府已于2021年3月23日向WTO提起訴訟，指控中國與技術轉(zhuǎn)讓相關的法律法規(guī)違反了WTO紀律。[9] 如前所述，美國政府還將在近期采取一系列措施落實特朗普總統(tǒng)關于提高關稅和限制中國企業(yè)對美重要產(chǎn)業(yè)投資的指示。金杜團隊將密切跟蹤上述事態(tài)的發(fā)展進程。
雖然美方發(fā)動這場“貿(mào)易戰(zhàn)”背后的主要動機是為了遏制中國高科技領域的發(fā)展速度，打壓中國工業(yè)化、信息化的發(fā)展勢頭，但“貿(mào)易戰(zhàn)”造成的結果，很顯然會對中美雙邊經(jīng)貿(mào)關系，乃至全球經(jīng)濟秩序帶來重大負面影響。我們認為，如果貿(mào)易戰(zhàn)已經(jīng)不可避免，對于中國來說，最好的應戰(zhàn)策略是以戰(zhàn)止戰(zhàn)。
事實上，對于美國挑起的“貿(mào)易戰(zhàn)”，中國政府已然做好了充分的應對準備。3月23日一早，中國商務部即發(fā)布了針對美國進口鋼鐵和鋁產(chǎn)品232措施的中止減讓產(chǎn)品清單，擬對鮮水果、干果及堅果制品、葡萄酒、改性乙醇、花旗參、無縫鋼管等產(chǎn)品加征15%的關稅；擬對豬肉及制品、回收鋁等產(chǎn)品加征25%的關稅[10]。表面上看這些產(chǎn)品所涉的進口額僅30億美金，但事實上這些將要受到影響的產(chǎn)品大多產(chǎn)自特朗普的“票倉”——美國的農(nóng)業(yè)州。毫無疑問，一旦提高關稅措施生效，特朗普總統(tǒng)將會面臨來自這些選區(qū)的極大壓力。
在“貿(mào)易戰(zhàn)”的大背景下，我們建議可能受到影響的中國企業(yè)增加與行業(yè)協(xié)會、商會、政府的溝通以尋求支持，及時咨詢專業(yè)律師了解美國最新的立法動態(tài)和政策風向，積極參與相關措施的征求意見評論過程，同時也可以發(fā)動美國相關利益方游說美國政府。企業(yè)應當盡早規(guī)劃、調(diào)整投資項目和出口決策，才能最大程度避免損失和風險。
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